Túlzott deficiteljárás - itt a második figyelmeztetés

Az Európai Unió alapszerződése szerint a tagállamoknak kerülniük kell a túlzott államháztartási hiányt. Túlzott hiány akkor áll fenn, ha az adott évben a tagállam államháztartási hiánya meghaladja a GDP 3 százalékát. Közvetlenül az EU-csatlakozás után, 2004 májusában az Európai Bizottság jelentést tett közzé a magyar államháztartási folyamatokról, amelyben úgy ítélte meg, hogy Magyarországon túlzott deficit állt fenn. Javaslatában arra kérte a Gazdasági és Pénzügyminiszterek Tanácsát (Ecofin), hogy állapítsa meg ezt a tényt, és ajánlja a mielőbbi kiigazítást, amelyet, tekintettel a különleges körülményekre – esetünkben a jelenleg is folyamatban lévő szerkezeti reformokra és a hiány magas induló szintjére – középtávon, 2008-ig kértek végrehajtani, követve a konvergenciaprogramban vállalt középtávú kiigazítási pályát.
Az első feladat a 2004-es hiánycél elérése volt, az Ecofin ajánlásokat is tett az ennek érdekében végrehajtandó intézkedésekre. Az intézkedések foganatosítására a szokásos négy hónapos határidőt szabták ki, ez 2004. november 5-én járt le.
A határidő leteltével az Ecofin 2005. január 18-án határozatban megállapította, hogy ajánlásait az előírt határidőn belül nem követte eredményes intézkedés. Azzal, hogy intézkedések hiányában 2004-ben – az akkori előzetes számok szerint – 5,4 százalékos hiány látszott a költségvetésben, és a hiánycél sem látszott teljesíthetőnek, a magyar fiskális politika letért a konvergenciaprogramban vállalt kiigazítási pályáról.
Hazánk így továbbra is túlzotthiány-eljárás alatt maradt, viszont mivel még nem vezettük be az egységes valutát, fokozott költségvetési ellenőrzés alá vonásra és szankciók alkalmazására gyakorlatilag nincs lehetőség. Ehelyett a tanács 2005 tavaszán újabb ajánlást adott ki, amely szerint, bár a konvergenciaprogram 2004 decemberében aktualizált változatában kitűzött 2005-ös cél elérése, illetve 2008-ig további két százalékpontos kiigazítás elégséges a túlzott deficit 2008-as korrekciójához, a jelenlegi államháztartási folyamatok nincsenek összhangban ezzel a célpályával. Ennek megfelelően a tanács azt javasolta a magyar kormánynak, hogy az aktualizált konvergenciaprogramban meghatározott magasabb hiánypályát követve hiteles és fenntartható módon csökkentse a deficitet a referenciaérték alá. A magyar hatóságoknak a szokásos négy hónapos határidőn belül hathatós intézkedéseket kellett volna hozniuk a 2005-ös deficitcél (nemzeti definíció szerint a GDP 3,6 százaléka) elérése érdekében. A tanács emellett javasolta a költségvetésen belül képzett vésztartalékok megemelését az esetleges túllövések kockázatának kezelésére, és hogy e tartalékok felszabadításának, valamint bármilyen adócsökkentésnek előfeltételéül szabják a deficitcélok biztonságos elérését.
A 2005 folyamán elfogadott megszorítási intézkedéseknek, így például a korábbi kiadási tartalék nagyobb részének végleges zárolásának, a költségvetési maradványfelhasználás szigorításának, a jelentős egyszeri bevételeknek – részben az autópálya-eladás nagyobb vételára miatt – és a kisebb adó- és járuléknövelő intézkedéseknek köszönhetően júliusra az a kép alakult ki az Európai Bizottságban, hogy a hazai költségvetési folyamatok összhangban vannak a tanács elvárásaival. 2005 őszére azonban világossá vált, hogy az elcsúszások korrekciójára tett korábbi kormányzati kötelezettségvállalások egész sora ellenére az államháztartás 2005-ös hiánya jóval a cél fölött alakul majd. Szeptember elején ismertté vált, hogy az Európai Unió statisztikai hivatalának (Eurostat) ajánlása alapján a kormány azokat a bevételeket, amelyek a már elkészült autópályáknak egy állami vállalat (az Állami Autópálya Kezelő Rt.) részére történő értékesítéséből származtak, nem sorolhatja majd az államháztartási körön belülre. Az Eurostat véleménye nyomán szintén ismertté vált, hogy a kormánynak az autópálya-építés 2005-re eső költségeit – a tervezett PPP-konstrukcióba való kiszervezéssel ellentétben – el kell számolnia mint állami kiadást. Az autópályapénzek ESA-kompatibilis elszámolására ezúttal a szokásosnál korábban derült fény, így a 2005-ös deficitszám várhatóan mérsékeltebb módszertani kockázatot tartalmaz a korábbi évek értékeitől. Az őszi fiskális notifikációk alapján készített Eurostat-közlemény ugyanis a korábbi évekre vonatkozó adatokat is jelentősen módosította: a 2003-as magyar költségvetési hiányt 7,4, a 2004-es deficitet pedig 6,5 százalékra emelte (ESA-szemléletben).
Az autópályapénzek elszámolásáról szóló döntést követően a kormány 2005-ös ESA-szemléletű államháztartásihiány-célját 4,9 százalékról 7,4-re emelte. A hiányszám nagyobb ESA-konformitása azonban csak az egyike a 2005-ös költségvetési hiányt emelő tényezőknek: az Európai Bizottság további kockázatokat lát a kiadási oldalon.
Szeptember folyamán az is világossá vált a beterjesztett 2006-os költségvetési törvényjavaslat alapján, hogy a 2006-os költségvetési hiány a konvergenciaprogramban, illetve a márciusi tanácsi ajánlásban foglalt 2,9 százaléknál jelentősen magasabb lesz, mivel a bejelentett hiánynövelő intézkedéseket a tervek szerint nem ellensúlyozzák megszorítások. A kormány nemzeti definíció szerint 4,7 százalékra emelte a 2006-os deficitcélt, amely azonban nem tartalmazza a Gripen-vásárlások elszámolását (0,5 százalék). A megemelt cél ellenére és a Gripen-vásárlásokon felül még mindig láthatók felfelé irányuló kockázatok a 2006-os költségvetésben. Az egyszer már fellazított európai uniós kötelezettségvállalásainktól jelentősen eltérő 2005-ös és 2006-os költségvetési folyamatok fényében 2005. november 8-án az Ecofin úgy határozott, hogy Magyarország nem teljesítette a 2005 tavaszán kiadott ajánlásokat sem.
Az uniós csatlakozás után hazánk mellett még Ciprus, Cseh-, Lengyelország, Málta és Szlovákia is túlzottdeficit-eljárás alá került. Az ez alatt álló többi újonnan csatlakozott ország esetében azonban, szemben Magyarországgal, a 2005. januári Ecofin-határozat azt állapította meg, hogy a túlzott deficit megszüntetésére irányuló intézkedések az előírt határidőn belül elégségesnek bizonyultak. A 2005. novemberi elmarasztalás szerint hazánk ráadásul már másodszor szegte meg az Európai Unió fiskális koordinációs keretrendszerében tett vállalásait. Bár szankciók alkalmazására nincs lehetőség a túlzotthiány-eljárás keretében, a tanács dönthet a kohéziós alap Magyarország részére folyósított kifizetéseinek felfüggesztéséről. Ennek jogi hátterét a kohéziós alapról szóló tanácsi rendelet adja, amelynek értelmében csak olyan ország részesülhet ilyen támogatásban, amelynek egy főre jutó GNP-je az EU-átlag 90 százaléka alatt van, továbbá betartja a konvergenciaprogramjában a túlzott deficit elkerülése érdekében tett vállalásokat.
A magyar helyzet kialakulásához nagyban hozzájárult, hogy a fiskális keretrendszer arra ösztönözhet kormányokat, hogy rövid távú, egyszeri intézkedésekkel próbálják meg elérni a célokat. Ezek azután nem bizonyulnak elégségesnek, illetve gyakran még módszertanilag is megkérdőjelezhetők. A görög és a portugál államháztartási adat jelentős, utólagos revíziója is illusztrálja ezt a jelenséget. A 2005 márciusában megreformált stabilitási és növekedési paktum már külön figyelmet fordít arra, hogy az egyszeri hatások ne fedjék el a fiskális konvergencia tényleges helyzetét.