Az európai jogállami követelmények és Magyarország

1. A „demokratikus düh” államszervezetének bomlása

1989–90-ben a rendszerváltozás során kialakult magyar államszervezet – több volt európai szocialista országgal ellentétben – erősen parlamentáris, a jogállami alkotmányos biztosítékok szinte teljes tárházát az államszervezetbe beépítő, a végrehajtó hatalommal szembeni ellensúlyok totális rendszerét alkalmazó szervezetrendszer volt (ún. szuperjogállam). Ez az államszervezet azonban a demokratikus hagyományaink csekélysége, továbbá a jóléti rendszerváltozás elmaradása és a jobb-, illetve a baloldal közötti politikai hidegháború folytán az elmúlt húsz évben csak számos torzulással tudott érvényesülni. A magyar kormányzás – különösen a rendszerváltozás utáni második évtizedben – nem tudott modernizálódni, hatékonytalannak bizonyult.

A parlamentarizmus túlzására példa a képviselők indokolatlanul nagy száma, a helyi érdekek túlzott érvényesítési lehetősége az Országgyűlésben (polgármesterek mint képviselők), a kétharmados törvények túlzott köre, az Országgyűléshez kötődő közalapítványok, illetve részvénytársaság létrehozatala (éppen a médiumok területén). A demokrácia túlzását jelenti a helyi közigazgatás irányítását szinte lehetetlenné tévő széttagolt önkormányzati hatalom (kb. 3200 önkormányzat), avagy a jogorvoslati lehetőségek túlzott kiépítése – ezek általában túlbonyolított és túl költséges szervezeti megoldásokra vezettek (ld. például a közmédiumok három közalapítványának kétrétegű – párt és civil –, terjedelmes kuratóriumait, amelyek döntésképtelensége sokszor a közszolgálati televíziók, illetve rádiók vezetésének ellehetetlenítéséhez vezetett).

A végrehajtó hatalommal szemben túlzott ellenhatalmi rendszer épült ki: nálunk volt egész Európában a legszélesebb körű alkotmánybíráskodás, négy ombudsman, a kormánytól ténylegesen elkülönülő (parlamenthez kötődő) ügyészi, illetve igazságügyi igazgatási rendszer (a bírói önkormányzás fölényét biztosító Országos Igazságszolgáltatási Tanács), az elektronikus médiumok felügyelete is teljesen elkülönült a kormánytól (ORTT).

Egyre jobban függetlenedett a kormánytól a jegybank és a versenyhivatal, erősödött a számvevőszéki hatalom is. Az államszervezeti hatalmi ágak ciklikusan, de állandósultan növekedtek – így például a táblabíróságok beiktatásával négyszintűvé vált a bírói és az ügyészi szervezet. Az állampolgári jogok védelmére párhuzamos szervezetek alakultak ki (az alkotmánybíráskodás és az ombudsmani rendszer felállítása ellenére megmaradt az ügyészség polgári hatásköre, sőt, a kormányzati irányításon belül is létrejöttek jogvédő szervek, pl. Egyenlő Bánásmód Hatósága). Az alanyi jogok mellé nem zárkóztak fel a kötelezettségek, az individualizmust nem egészítette ki a közösségi szolidaritás, tömegessé vált a joggal való visszaélés. Mindez gátolta a jogállamban is szükséges hatékony kormányzást, emellett indokolatlanul nagy, nehézkes és költséges közszférához vezetett Magyarországon.

2. A 2010 utáni változtatás indokoltsága

Az 1989–90-es államszervezet működési zavarai a 2000-es évek közepére egyre erősödtek. Teljesen új államépítésre persze nincs szükség, de jelentős korrekcióra igen. A kormányzás hatékonyabbá és olcsóbbá tételére irányuló eddigi kísérletek (így elsősorban a 2006-os kormányzati reform) sikertelennek bizonyultak, többek között azért is, mert a kétharmados törvények következtében a csekély parlamenti többséggel rendelkező kormányok nem voltak képesek kiterjeszteni a reformot az államszervezet egészére, az ellenzék pedig a konszenzusos demokrácia helyett a konfliktusos demokrácia teljes eszköztárát bevetette a kormány ellen.

Éppen ezért szerintem teljesen indokolt volt, hogy a 2010-es választások után az MSZP–SZDSZ koalíció teljes felmorzsolódása következtében kétharmados többséghez jutó Fidesz–KDNP pártszövetség hozzálátott az államszervezeti deformációk kiküszöböléséhez, egy hatékonyabb és költségtakarékosabb államszervezeti rendszer kialakításához. Ezt aligha kifogásolhatja az unió. Az is helyes volt szerintem, hogy a kialakítandó új államszervezetet egy új alkotmánnyal kívánták alátámasztani – feladva az eddigi alkotmánymódosító résztörvényekkel, illetve alkotmánybírósági precedensjogi gyakorlattal történő alkotmányfejlesztést.

3. A túlhajtások

Ugyanakkor a kormánytöbbség érzékelhetően túlment a szükséges korrekciókon, az eddigi államszervezeti hibák kiküszöbölésén és átesve a ló túlsó oldalára, ellenkező irányú túlzásokba esett. A szuperjogállamot a jogállamiság szükségesnél csekélyebb foka, a demokrácia túlhajtásait viszonylagos demokráciadeficit váltotta fel. Az Országgyűlésben 2011-ben az ún. frakciótörvénykezés keretében törvényalkotási káosz alakult ki, egymással is ellentétes, jogtechnikai hibáktól hemzsegő, rendkívül alacsony színvonalon szövegezett törvények tömegét fogadták el, amelyeket állandósultan módosítgatnak.

A törvények elfogadási módja is olyan (végszavazás előtt módosító indítványokkal a törvény tartalmának lényeges megváltoztatása), hogy az Alkotmánybíróság szerintem a 2011-ben elfogadott 200-nál több törvény mintegy egyharmadánál éppúgy kimondhatná a közjogi érvénytelenséget, és az Országgyűlést a törvény újraalkotására kötelezhetné, mint ahogy ezt az egyházi törvénynél tette. A visszaható hatály pedig jogállamban egyszerűen elfogadhatatlan. Az államszervezet átalakítása, az államháztartás belső rendszereinek intézményes módosítása nem vitásan óriási feladat, de a túlzott türelmetlenség, indokolatlan kapkodás és összehangolatlanság következtében a kormánytöbbség eddig rendszeresen megszegte a saját maga által alkotott jogalkotási törvényt. Ez pedig állandósult bizonytalanságot keltett, sértve a jogbiztonság követelményét. Mindezt már megalapozottan bírálja az Európai Unió.

Azért Barroso elnök nem balliberális politikus, a Die Welt nem szociáldemokrata színezetű újság. Az intézményi túlhajtásokhoz pedig állandósult ügyeskedés (szervezetek nevének megváltoztatása, hogy eltávolíthassák a vezetőt – Legfelsőbb Bíróság/Kúria, avagy a jegybanktörvény állandósult szervezeti módosítása, hogy a beépített új „kormányzati emberek” megkössék a jegybankelnök kezét) és rendkívül erőszakos kormányzati stílus párosult – összetévesztve a következetességet és a határozottságot az arroganciával. A túlhajtások kiterjedtek az átalakítás méretére, gyorsaságára, az alkalmazott kormányzati módszerekre és stílusra egyaránt. A korábbi kormányok impotenciáját az új kormány némi erőszakja váltotta fel, mégpedig állandósult rögtönzések közepette. Ezzel a magyar kormányzás elvesztette a bizalmat az európai közösség jelentős részénél, az unióban fokozatosan elszigetelődtünk, amit aligha engedhetünk meg magunknak.

4. Az alaptörvény problémája

Az új alkotmányra tehát szükség volt. Ezt az alkotmányt azonban, amelyet a német Grundgesetz mintájára alaptörvénynek neveznek, rendesen elő kellett volna készíteni (szerintem ez kb. a kormányzati időnek a felére elképzelhető lett volna – ld. a Velencei Bizottság értékelését). A kormánytöbbség azonban az alaptörvényt is beépítette az ún. villámtörvényhozás körébe. Az alaptörvényhez fűzött ún. átmeneti rendelkezések szokatlanul széles köre is jól mutatja, hogy tavaly áprilisra az alaptörvény egyszerűen nem volt készen. Az alaptörvény jogtechnikai színvonala gyenge, a szöveg nem kiforrott.

Azért az nem helyénvaló, hogy az alaptörvény egyes részeiben cikkek, másokban cikkelyek vannak, amelyeket hol arab, hol római számmal, hol abc-vel jelölnek. Nem helyes, hogy a korábbi alkotmányt hol érvénytelennek mondják ki, hol hatályon kívül helyezik, de az is előfordul, hogy az új alaptörvényt ezen alkotmány egyes paragrafusai alapján helyezik hatályba. Nem lehet „szakralizálni” egy olyan alkotmányt, amelynek egyes rendelkezéseinél az állítmányt nem egyeztetik az alannyal. Emellett teljesen felesleges volt egy évtizedekre szóló alkotmányt tudományos viták sorát kiváltó történelmi fejtegetésekkel, a kormánytöbbség ideológiáját kifejező elméleti eszmefuttatásokkal terhelni. Ez különösen az átmeneti rendelkezéseknél „nem szokványos”, mert az átmeneti törvény mindig technikai törvény, és eddig nem fordult elő, hogy átmeneti törvénynek preambuluma is legyen, és abban egy parlamenti pártot alkotmányosan megbélyegezzenek. A jogállamiságot sértő durva politikai trükk évtizedekre irányadó alkotmányban napi politikai rendelkezéseket szerepeltetni – ld. a bírók kényszer-nyugdíjazási korhatárát, amely feltehetően azért került magába az alkotmányba, hogy ne tudja felülvizsgálni az Alkotmánybíróság.

Mindezek ellenére úgy gondolom, az is túlzás, amikor egyes európai fórumokon az alaptörvény visszavonását követelik. Ez a kormány ugyanis törvényes választásokon szerzett kétharmadot és így felhatalmazást a parlamenti ciklus alatti kormányzásra, és ennek keretében az alkotmányozásra is. Emellett jelenleg az Országgyűlésben nincs is kormányzásra képes ellenzéke. El fog jönni egy nyugalmasabb idő, amikor az egész 2010–2011-es törvénykezést át kell majd tekinteni, az ellentmondásokat ki lehet küszöbölni, a technikai hibákat ki lehet javítani. Ennek során nyilván rendbe kell rakni az alaptörvény és a sarkalatos törvények szövegét is. Most azonban tűzoltásra van szükség, nevezetesen az európai közösség bizalmának visszaszerzése érdekében a legkirívóbb jogállami törések rendbetételére.

Hangsúlyozni kell azt is, hogy az alaptörvényben és a hozzáfűződő sarkalatos törvényekben intézményi szempontból sok helyes intézkedés van. Ilyen például a képviselői létszám csökkentése, az egyfordulós – és így jóval olcsóbb – választási rendszer, a nemzetiségek országgyűlési képviseletének (20 év óta hiányzó) biztosítása, a Költségvetési Tanács jogkörének jelentős bővítése. A Költségvetési Tanács – megfelelő személyi összetétel esetén – igen komoly államszervezeti ellensúly lehet nemcsak a végrehajtó, de a törvényhozó hatalommal szemben is. Az elavult több évtizedes bírósági és ügyészségi törvények helyett a korszerű bírói és ügyészi életpályarendszer megteremtését és a jogszabályszörnnyé vált államháztartási törvény helyett új államháztartási törvény létrehozását is alapvetően pozitívnak tekintem. Miután pedig a magyar államigazgatásban a szétesés jelei egyre jobban megnyilvánultak, a hierarchizálás bizonyos fokú erősítésével, a dekoncentrált minisztériumi szervek kormányhivatalokba való beolvasztásával, a járási közigazgatás helyreállításával is egyetértek. Azért ezekben a jogalkotási hajrában készült sarkalatos törvényekben – az alacsony technikai színvonaltól függetlenül – iszonyatosan nagy munka is van, amelyet a hibáktól függetlenül el kell ismerni.

5. A korrigálandó intézmények

Szerintem a túlhajtások lefaragására jogállami szempontból elsősorban az alábbi intézmények területén van szükség:
a) Vissza kell állítani az Alkotmánybíróság normakontrolljának korlátlanságát. Nonszensz, hogy egy kormány nem kívánja betartani a gazdasági alkotmányosságot, ezért tartósan megszünteti a gazdasági élet igen széles területén az Alkotmánybíróság hatáskörét. Az alkotmánybírósági utólagos normakontroll lehetőségét sem szabadna ilyen mértékben beszűkíteni. Javaslatom: a törvények alkotmányellenessége megállapítása kezdeményezésére a közhasznú szervezetekként bejegyzett civil szervezeteknek és az országgyűlési képviselők 5%-ának is legyen jogosultsága, mégpedig a társadalmi-gazdasági élet minden területén.

b) A bírósági önkormányzat túlzásainak megszüntetése helyes és az is összefér az európai jogi kultúrával, ha a bíráskodás szakmai irányítása és az igazságügyi igazgatás egymástól elválik, és az igazságügyi igazgatásra az Országgyűlés alatt a Kormánytól elkülönülő, önálló szerv, az Országos Bírósági Hivatal jön létre. Túlzott azonban a Bírósági Hivatal elnökének egyszemélyes döntési hatásköre és a bírói önkormányzás szinte teljes kiiktatása. Ezért a bírókból álló Országos Bírói Tanácsnak vétójogot kellene biztosítani a bírói vezetők kinevezésénél. A bírói-ügyészi kar vezető idősebb rétegének kényszernyugdíjazását pedig amely nyilvánvalóan diszkriminatív intézkedés (különösen arra is tekintettel, hogy a közszférában számos példa van az akár hetven éven felüli – miniszteri, nagyköveti, alkotmánybírói, egyetemi tanári stb. – munkavégzésre), szerintem vissza kell vonni.. Az kimondható, hogy bírói vezető állás 65 éves kor felett nem tölthető be, de több nem. Erre a korrekcióra – tekintettel arra, hogy a „túlkoros” bírák jogviszonya 2012. július 1-én szűnne meg – még van mód. A bírók kényszernyugdíjazása időközben átterjedt az ügyészekre és a közjegyzőkre is – nem kellene lefejezni a magyar jogászság idősebb rétegét, még akkor sem, ha így a fiatalok hamarabb jutnak jobb pozícióhoz. Ez a kényszernyugdíjazás nem gyorsítja, hanem évekre lassítja az igazságszolgáltatást.

c) Ombudsmani rendszer kell, de egységes vezetés alatt álló alapjogi biztosi szervezet is be tudja tölteni ezt a feladatkört, nem kötelező önállósult szakombudsmanok működése. Az adatvédelem ma már túl megy az ombudsmani tevékenységen, ezért szerintem az Országgyűlés alatt működő kormánytól független Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság jobb szervezeti megoldás. A hatóság felállítása ezért szerintem jogállami szempontból nem kifogásolható, csak a kormánytól való teljes függetlenséget kell biztosítani. Így például a hatóság elnökét tehát ne a miniszterelnök javaslatára nevezze ki a köztársasági elnök, hanem az Országgyűlés válassza kétharmaddal.

d) Szerintem a média-felügyelet kiterjesztése az írott sajtóra és az internetes médiumokra helyes volt, más kérdés – erre az Alkotmánybíróság már rámutatott – hogy az egységesítés differenciálatlanul történt. Ugyanakkor szerintem helytelen a hírközlés és a média-felügyelet egységes szervezetben való ellátása. A hírközlés kormányzati feladat, a média-felügyelet –épen a sajtószabadság és a médiapluralizmus érdekében – a kormányzati tevékenységtől elválasztandó. Ezért szerintem a hírközlést kormányhivatalként el kell különíteni az Országgyűlés alatt tevékenykedő, a kormánytól teljesen független médiahatóságtól. A médiahatóság elnökét az Országgyűlés válassza és ne a miniszterelnök nevezze ki. A médiahatóság elnökének emellett a jelenlegi szabályozásban túlzott személyi hatalma van, amely az emberi szabadságjogok ilyen – információs társadalomban különösen fontos – területén sérti a jogbiztonságot. Ezért a Médiatanács legyen a médiahatóságtól független szerv, amelynek elnökét ugyancsak az Országgyűlés választja meg éppúgy, mint a médiahatóság vezetőjét. A médiaombudsmant pedig a Médiatanács nevezze ki és ne a hatóság vezetője.

e) Az Országgyűlés házszabályából ki kell venni azokat a rendelkezéseket, amelyek lehetővé teszik, hogy adott esetben a kormánytöbbség vita nélkül tudjon elfogadni törvényeket. Az amúgy is rendkívül gyenge parlamenti ellenzék „szólásszabadságának” biztosítása aligha fékezi a hatékony kormányzást. Be kell fejezni a jogbiztonságot sértő frakciótörvénykezést, a jogalkotási felelőtlenséget – a jogalkotási törvényt a parlamenti képviselőknek is be kell tartaniuk, a képviselői törvénykezdeményezési joggal ne lehessen intézményesen visszaélni.
Úgy gondolom, hogy ezen változtatások után helyreáll az Európai Unióban elvárható általános jogállami szint. Középre kerülnénk – nem lennénk a kormányzati hatékonyságot csökkentő, az ellensúlyokat túlzottan alkalmazó szuperjogállam, de nem kerülnének az európai jogállami átlagnál lejjebb sem. Ha ezt az önkorrekciót minél hamarabb megtesszük, az Uniós bírálatok valószínűleg elcsitulnak. Ez pedig megalapozhatná a gazdasági helyzetünk fokozatos javulását is. Az önkorrekcióra pedig nem csak az uniós nyomás miatt, a készenléti hitel megszerzése érdekében van szükség, hanem magyar nemzeti érdekből is. A jogállamiság ugyanis érték, amelyre állandósultan szükségünk van.

6. A fair play követelménye, kiegyensúlyozott kormányzati stílus

Az Orbán-kormánnyal szembeni – egyébként több esetben eltúlzott – nemzetközi és hazai bírálatok (nem vagyunk diktatúra, a jogállamiság és a demokrácia nem szűnt meg Magyarországon) sok esetben az alkalmazott kormányzati technológiából, a sokszor nagyképű, odamondogató kormányzati stílusból származnak.. Ennek megszüntetése sokat segítene az ország, de a kormány helyzetén is.

Nem lehet örökké ügyeskedni. Önmagában a jegybanktörvényben aligha található olyan §, amely ellentétes lenne az uniós joggal. No de nyilvánvaló, hogy az új alelnök és a két új monetáris tanácsi tag azért kell, hogy a jegybankelnök önálló döntéseit meggátolják. A Nemzeti Banknak valóban együtt kell működnie a Kormánnyal, de az már nem igaz, hogy támogatnia kell a kormány gazdaságpolitikáját, amikor mondjuk az az infláció növelésével kíván magának mozgásteret teremteni. Emellett nem áll jól nekünk az „ordító egér” szerep sem. Nem vagyunk mi abban a helyzetben, hogy taslikat, sallereket vagy kokikat osszunk az Európai Parlamentben. Nem moshatjuk össze az Uniót a Szovjetunióval, de azt sem mondhatjuk, hogy az oroszok kimentek az ajtón, majd visszajöttek az ablakon. Miután egyelőre mi kérünk kölcsön a Valutaalaptól, nem áll módunkban „kipaterolni” őket. De a belpolitikában sem kellene arrogánsnak lenni. A parlamenti többségnek joga van érvényesítenie fölényét a kormánytól független szervek vezetőinek kinevezésénél, de a nyilvánvalóan etikátlan döntésekkel lejáratja magát. A Költségvetési Tanács elnöki posztján való csere, Kovács Árpád kinevezése jelzi, hogy ez a felismerés már megjelent a kormánykoalíciónál is.

A kormányzat képviselje, következetesen és határozottan védje a magyar nemzeti érdekeket, de provokálni nem kell. Azért emlékezzünk: az 1848-as márciusi forradalom még belefért, de a Habsburgok 1849. nyári debreceni trónfosztása már nem. Összeálltak ellenünk a nyugati és a keleti nagyhatalmak és a szabadságharc a világosi feltétel nélküli kapitulációval végződött. Majd jött Arad és a majdnem húsz éves Bach-korszak és csak utána a kiegyezés. Ez a mintegy húsz év viszont két nemzedék jövőjét vitte el. Ne kísértsük a sorsot. Hogy Róna Pétert plagizáljam: nem koppányi tagadásra, nyugatellenes portyázásra van szükség. Az európai jogállami kultúra érvényesítése nem sérti a magyar szuverenitást. Jobbközép, konzervatív és valóban kereszténydemokrata, a nemzeti érdekeket következetesen képviselő, ugyanakkor európai kormányzás aligha kifogásolható. Az alaptörvény utolsó mondata a kormányra is vonatkozik: „Legyen béke, szabadság és egyetértés.” Tessék abbahagyni a permanens háborúzgatást, tudniillik nincs ellenség (legfeljebb politikai ellenfél).

Sárközy Tamás egyetemi tanár-->