A társulásokkal alig javult a települések szolgáltatási színvonala

A többcélú társulások megalakításának, majd működésének közvetlen ösztönzésére a 2004-2008 közötti évek költségvetéseiben összesen 87,7 milliárd forintot hagyott jóvá az Országgyűlés, amelyből 15,9 milliárd a megalakulás, a bővítés és a modellkísérletek lefolytatásának az ösztönzését szolgálta. A többcélú társulások megalakulására és ösztönzésére fordított források elősegítették a társulások megalakulását – 2006. végére teljes körűvé vált az ország többcélú társulásokkal való lefedettsége – szervezeti kereteik stabilizálását, fokozták az önkormányzatok társulási hajlandóságát. Az önkormányzatok törekvései azonban elsősorban a többlettámogatások megszerzésére irányultak, a támogatás feltételei pedig lehetővé tették azok igénybevételét a szolgáltatások közös, hatékonyabb megszervezésének hiányában is. Így a támogatások a feladatellátás fedezetét bővítették ugyan, de elősegítették a saját forrás kivonását is az adott területről, ezáltal a gesztor önkormányzat anyagi helyzetét javították.

Az ösztönző támogatások az éves költségvetési törvény előírásai szerint felhasználási kötöttséggel illették meg a társulásokat, de azt tovább kellett utalniuk a közösen vállalt közszolgáltatási feladatot ténylegesen ellátó költségvetési szervnek vagy külső szervezeteknek, ezáltal nem felhasználói, hanem újraelosztói voltak az ösztönző támogatásoknak. A kötött felhasználású támogatások cél szerinti felhasználása a többlépcsős finanszírozás és az intézményi társulásokat fenntartó önkormányzatok saját forrás kivonása miatt nem volt követhető. A támogatás felhasználásának kötött jellege nem érvényesült, így nem szolgálta a közszolgáltatások szakmai színvonalának növelésére irányuló célok elérését, nehezítette a támogatások elszámolását és ellenőrzését – fogalmaz az anyag.

A közszolgáltatások ellátása tekintetében az ágazati szakirányítás nem készült fel a hatékonysági és méretgazdaságossági kívánalmakat közvetíteni képes szakmai követelmények megfogalmazására, amelyek alapján a közszolgáltatások színvonalában történő eredmények kimutathatóak lennének. Kisebb változás bekövetkezett ugyan a kapacitások kihasználásában, az ellátás színvonalában, de a növekvő ráfordítások ellenére nem mutatható ki a közszolgáltatások szélesebb körében az ellátás színvonalát, hatékonyságát érintő lényeges elmozdulás. Így az állami ráfordítások felhasználásának hatékonysága, eredményessége alacsony, az egyes ágazatra fordított pénzeszközök nagyságrendje a pénzügyi információs rendszer hiányosságai miatt nem értékelhetők.

A közoktatási feladatok közös ellátása következtében a 2004-2007. évek között az óvodát saját fenntartásban működtető önkormányzatok száma 40, az iskolát fenntartó önkormányzatok száma 40,9 százalékkal csökkent. A közös fenntartásban történő feladatellátás azonban csak formai változás volt, a településeken korábban működtetett intézmények megszüntetését nem eredményezte, mivel az intézményegységek tagintézmény formájában tovább működtek.  A 2004. évről a 2007. évre székhelytelepülésen kívül működő tagintézmények száma az óvodáknál 3,2 szeresére, az általános iskola 1-8. évfolyamán több mint másfélszeresére, 1-4. évfolyamán pedig kétszeresére nőtt. Az önkormányzatok által közösen fenntartott intézményekben az alsótagozatosok körében 4 százalékkal nőtt az összevont osztályokban tanulók aránya. Amíg az önkormányzati saját fenntartású intézményekben n?tt a tanulócsoportokban oktatott gyermekek átlagos létszáma, addig az intézményi társulásokban csökkent.

A szociális alapellátások körében az ösztönző támogatások hatására – különösen a 2007. évben – átalakultak a feladatellátás szervezeti keretei, nőtt az ellátottak, az intézményi társulások és az azokhoz csatlakozó önkormányzatok száma. Az ellátottak egyre nagyobb hányadát látták el a társulások saját intézményeiben, illetve intézményi társulásokban, miközben visszaszorult az önkormányzatok önálló feladatellátása és az ellátási szerződéssel, illetve külön megállapodással biztosított feladatellátás. Ugyanakkor a szakellátások körében, – amelyben az ösztönző támogatás a többcélú társulásokat saját intézmények létrehozására ösztönözte – a közös feladatellátás kiterjesztésében és kistérségi szint? közös ellátásának felvállalásában alig történt előrelépés. 

A rászorultságot figyelmen kívül hagyó korcsoport népességszámhoz kötött finanszírozás jelentős eltéréseket okozott az egy ellátottra jutó támogatások tekintetében, ezáltal nem szolgálta a térségi kiegyenlítődést.
A többcélú társulásokban részt vevő önkormányzatok a belső ellenőrzési feladat finanszírozását kizárólag a központi költségvetés ösztönző támogatásából biztosították, az önkormányzatokat hozzájárulási kötelezettség ezen a címen nem terhelte – állapították meg a számvevők.

Az ellenőrzött többcélú társulásokban az ösztönző támogatások hatására a feladatellátás szervezeti keretei átalakultak, nőtt munkaszervezetek által és a külső erőforrás bevonásával történő feladatellátás aránya. A belső ellenőrzési feladatok többcélú társulási keretek közt történő szervezése a feladatellátás kiterjesztésében egyértelmű előrelépést jelentett társulások 87,5 százalékában, mivel a társulásban résztvevő önkormányzatok 62,5 százalékánál növekedett az elvégzett ellenőrzések száma. A társulások 56,3 százalékánál a belső ellenőrzés szakmai szabályainak egységesítése is megtörtént. Általános hiányosságként jelentkezett, hogy társulási megállapodások nem rögzítették a társult önkormányzatok jegyzőinek általános ellenőrzési felelősségét, az ebből következő feladatokat, nem rendezték továbbá a belső ellenőrzési tevékenység folytatásához szükséges hatáskörök megosztását sem.

Az ösztönző támogatások nem váltottak ki érdemi változást a megfelelő nagyságú és kihasználtságú, ezáltal gazdaságosabban működtethető intézménystruktúra kialakításában, a térségi ellátásbeli, színvonalbeli különbségek kiegyenlítődésében. Csak néhány területen (pedagógiai szakszolgálat, szociális és gyermekjóléti alapellátás, belső ellenőrzés) eredményezték a szolgáltatás bővítését.

Mindezek ellenére a közszolgáltatási feladatok többcélú társulások útján történő ellátásának létjogosultsága nem kérdőjelezhető meg. A kialakult többcélú társulások keretet adnak arra, hogy a ma még nem a célok megvalósításának irányába mutató szabályozás finomításával a takarékosabb és színvonalasabb társult feladatellátás is megvalósuljon azokon a településeken is, amelyek önállóan vagy gazdaságosan nem képesek ellátni feladataikat. Az ellenőrzés tapasztalatai szerint azonban megkerülhetetlen, hogy az önkormányzati alrendszer új intézményrendszerének kezdeti szabályozási problémáinak megszüntetésével, az ösztönző szabályozás alapelveinek egyértelmű meghatározásával, a különböző nagyságú önkormányzatok érdekazonosságának erősítésével, a stabil, kiszámítható kistérségi jövőkép megfogalmazására sor kerüljön.

A helyszíni vizsgálat tapasztalatai alapján, a többcélú társulások létrehozása céljainak elérése érdekében az ÁSZ a Kormány számára azt javasolja, hogy határozza meg a többcélú társulások szabályozási rendszere továbbfejlesztésének feladatait, jelölje ki a közszolgáltatások struktúrájában betöltött szerepét és gondoskodjék az ezt megalapozó szabályozás önkormányzati finanszírozással való összehangolásáról. Az önkormányzati miniszternek az ösztönző támogatások feltételrendszerének felülvizsgálatára és értékelésére, a méretgazdaságossági szempontokat érvényesítő mutatók kidolgozásának, a hatékony közpénzfelhasználás érdekében a normatív ösztönző támogatás igénylési feltételei módosításának kezdeményezésére fogalmaztak meg javaslatokat. A pénzügyminiszter részére a belső ellenőrzési feladatok többcélú kistérségi társulások keretei között történő ellátásának sajátosságait figyelembe vevő eljárási és hatásköri rend szabályozásának kidolgozását, a pénzügyi információs rendszer keretében a többcélú társulások ösztönző támogatásának igénylésének és elszámolásának elemezhetővé és ellenőrizhetővé tételét vetették fel a számvevők.