A fiskális szuverenitás vége Európában

Az euróövezet jelenleg fiskális egyensúlyhiányokkal és a szuverén adósságok súlyos kockázataival küszködik. Bár van mögötte egy erős és autonóm központi bank, a térség azonban fiskálisan széttöredezett, és politikailag is csak részben egységes. Hatályban van ugyan a maastrichti szerződés, amely – a költségvetési hiány és az államadósság felső határának megszabásával – elméletben kikényszeríti a fiskális fegyelmet, ami alkalmas lehetne arra, hogy a mostani, a görögországihoz hasonló helyzeteket megelőzzék. Ez azonban nem sikerült, az euró-övezet szuverén adósságáról kiderült, hogy a kockázatokkal szemben nem homogén.

Egy stabil világban a maastrichti szerződéshez hasonló keretrendszer elláthatná a feladatát, ha a betartását sikerül kikényszeríteni. Egy súlyos, sokkhatásokkal terhelt világban azonban ez egy törékeny rendszer marad, mert szerény kontraciklikus műveleteken kívül minden más beavatkozást kizár. Ezért nem csoda, hogy a szerződésben meghatározott, szigorú határokat már euró létezésének első évtizedében is áthágták, mind a perifériális, mind a központi államokban. Nagyobb sokkhatások idején pedig a szabályok megszegése automatikusan bekövetkezik, amikor esnek az adóbevételek és megugranak a szociális kiadások.

A beépített kontraciklikus hatásokkal nem is lenne baj, ha azonban egy nagyobb sokkhatás nyomán a fiskális instabilitás és a túlzott eladósodás kockázata áll elő, akkor kiderül, hogy a kiindulási pontokat nem határozták meg eléggé konzervatív módon, más szavakkal a deficit- vagy az adósságplafon – esetleg mindkettő – túl lazán lett megállapítva. Az igazi kontraciklikusság ugyanis nem azt jelenti, hogy jó időkben szerény deficitet alkalmazunk, és nagyobb visszaesés idején duzzasztjuk hatalmasra a hiányt. Ha a jelenlegi EU költségvetési szabályok túl merevek, és ezért egy nagyobb sokkhatás idején figyelmen kívül hagyják őket, akkor tágra nyílik az ajtó a fiskális fegyelmezetlenséggel szemben. Mélyreható vizsgálattal elméletileg meg lehet különböztetni a valódi és óvatos kontraciklikus beavatkozást a tékozlástól, a valóságban azonban ez jóval nehezebb.

Az euróövezet számára a legközvetlenebb kihívást most az jelenti, hogy a tagországok egy csoportjában romlik a fiskális stabilitás és a hitelminőségi besorolás, gyorsan emelkednek az adósságszolgálat finanszírozási terhei. Külső segítség és a fiskális rend helyreállításának hiteles terve nélkül például a görög szuverén adósság továbbgörgetése lehetetlenné válna, bekövetkezne az államcsőd, és szükségessé válna a tartozások átütemezése. Szakemberek egy csoportja az államcsődöt a külső segítség mellett is elkerülhetetlennek tartja, mert olyan kilátástalannak látszik a fiskális egyensúly helyreállítása.

Az euróövezeti tagság kizárja az alkalmazkodási mechanizmusok sorából az inflációt és a valutaleértékelést. Ezek alternatívájaként csak a szélsőséges fiskális megszorítások melletti, belső defláció kínálkozik, azaz egy negatív bérnövekedéssel és bizonyos javak árának csökkenésével jellemezhető időszak. A defláció azonban fájdalmas, és politikai okok folytán nincs reális kilátás az alkalmazására. Emiatt az euró-övezeti országok helyzete sokban emlékeztet az USA egyes, a fiskális zavarokkal küszködő államaira. A devalváláshoz ott sem tudnak folyamodni, a Federal Reserve pedig ódzkodik attól, hogy infláció árán segítsen. Hosszú távú eladósodás elleni – a maastrichti előírásokhoz hasonló – szabályok az Egyesült Államokban is vannak, ezek miatt az egyes államok fiskális magatartása gyakorta pro-ciklikusnak hat, például a mostanihoz hasonló sokkhatások idején.

Kérdés tehát, hogy az amerikai szövetségi állam szintjén miért nem olyan törékeny a helyzet, mint Európában? A válasz az, hogy ott van két biztonsági szelep: az egyik a központi kormány által, határozott módon alkalmazható deficit-költekezés, a másik a munkaerő mobilitása. Az EU nem rendelkezik robusztus és kontraciklikus mandátummal ellátott, központosított fiskális struktúrával, a hosszú távú célként kitűzött munkaerő-mobilitást pedig még mindig hátráltatják a nyelvi akadályok, és különféle szabályok.

Mindezek folytán az egyes európai országok államkötvényeit nem ítélik meg egységesen. Ha az EU olyan monetáris uniót szeretne, amelyben a szuverén adósságok kockázati viszonyai homogének, akkor a fiskális fegyelemnek is homogénnek kell lennie. A sokkhatásokra adandó kontraciklikus válaszhoz emellett szükség van egy, a mostaninál robusztusabb mechanizmushoz. A tagállamok vezetői nemrég kinyilvánították azon szándékukat, hogy felülvizsgálják az egész maastrichti struktúrát, ami elvben jó elgondolás lehetne. Választhatnának például olyan utat, amely nagyobb időközi rugalmasságot kínálna tagállami szinten. Ez azonban komoly bonyodalmakkal járna, mert összetett képességeket kellene kifejleszteni a tagországok fiskális politikájának és államadósságának folyamatos követésére, aminek hiányában a későbbiek során újra előállhatna a mostani helyzet.

Ennél jobb megoldás lenne, ha az EU hosszabb távon kiépítene egy központosított fiskális kapacitást, amely még a növekedési periódusok idején összpontosítaná a sokkhatások kezeléséhez szükséges erőforrásokat. Gondolhatnánk itt egy stabilizációs adóra, amely a visszaesések idején negatívvá válna. Ebbe az irányba elmozdulva – a fiskális centralizáció mellett – szükség lenne arra, hogy az EU képessé váljon szuverén adósság-papírok kibocsátására. Az azonban nem világos, hogy mindehhez meglenne-e a politikai akarat. A helyes irányba teendő lépés lehetne mindazonáltal, ha bizonyos, kontraciklikus mandátummal járó, részleges fiskális centralizációt hajtanának végre. Emellett lehetővé válna a tagállami szintű fiskális fegyelem kikényszerítése, amire szükség lenne az euró túléléséhez.

Az euró-övezet létrehozásakor köztudott volt, hogy a rendszer alátámasztásához fiskális fegyelemre van szükség, ennek érvényességét a mostani válság mélységesen igazolja. A nagy kihívás most a fegyelem és a rugalmasság kombinációjának megteremtése lenne, amely hatékonyan védené a közérdeket. Ennek része lenne a mostani, teljes fiskális szuverenitás egy részének feladása, ennek a realitásnak a felismerése ugyanakkor szükséges a monetáris unió fenntartásához.
 
Michael Spence a 2001-es közgazdasági Nobel-díj kitüntetettje