Andor László: Milyen unió kell nekünk?

Az Európai Unió idén ünnepli a római szerződés 60. évfordulóját. Bár az 1957-es aktussal nem a mai uniót alapították meg, hanem csak annak elődjét, az Európai Gazdasági Közösséget, az integráció hat évtizede valóban egységes történeti korszaknak tekinthető. Az olasz kormány vendégeként az EU vezetői az ünnepségeken visszatekintenek majd a megtett útra, ugyanakkor elgondolkodhatnak az integráció jövőjéről is. A helyzet felmérése és a lehetséges továbblépési irányok felvázolása ezúttal is az Európai Bizottság feladata lett.

A bizottság március 1-jén mutatta be azt a fehér könyvet, amelyben öt lehetséges forgatókönyvet vázol fel az integráció jövőjét illetően. Ez az öt lehetséges irány a következő: 1. Megy minden tovább. 2. Csak az egységes piac marad. 3. Aki többet akar, többet tesz. 4. Kevesebbet hatékonyabban. 5. Sokkal többet együtt.

A fehér könyv, amely inkább zöld

A fehér könyvhöz nagy várakozások fűződtek, mivel eredendően ennek a dokumentumnak kellett volna cselekvési tervet hirdetnie az öt elnök jelentése (2015) nyomán a valutaunió ügyében lezajlott viták után. A pozsonyi csúcstalálkozó (2016. szeptember) után tudható volt, hogy a dokumentum szélesebb témakörre fókuszál, és a korábban vártnál többet foglalkozik majd a biztonság és a védelem kérdéseivel. Mindezek alapján az előretekintő rész, amely inkább csak általános politikai attitűdöket tesztel, jelentősen elmarad a várakozásoktól. A március elsején kiadott dokumentum valójában nem azt nyújtja, amit normális kormányzati gyakorlatban a „fehér könyvek” nyújtani szoktak. Ez a műfaj ugyanis arra szolgál, hogy – egy korábbi vita alapján – cselekvési tervet adjon a kormányzat és az érdekelt felek számára. Tartalmát tekintve tehát ez a fehér könyv valójában „zöld könyv”, amelynek funkciója inkább a közös gondolkodás és eszmecsere elindítása szokott lenni.

Ráadásul a március 1-jei fehér könyv nem fedi le a fontos témák teljes spektrumát; előreláthatólag öt fontos szöveg külön dokumentumként jelenik meg a későbbiekben. Az Európai Bizottság a 2017-es év folyamán ezen szövegek közreadásával kíván hozzájárulni a vitához. (Ezek témája lesz Európa szociális dimenziójának kialakítása, az európai gazdasági és monetáris unió elmélyítése, a globalizáció kiaknázása, Európa védelmének jövője, valamint az uniós pénzügyek jövője.) A fehér könyv „kizöldülése” annyiban érthető, hogy idén választásokat tartanak Hollandiában, Franciaországban és Németországban. Hollandia népszavazása buktatta meg 2005-ben az alkotmányos szerződést, az utóbbi kettő pedig egyértelműen a két legbefolyásosabb ország, amelyek tandemjéhez – ha ők egyetértenek – más országok gyakran igazodnak kisebb-nagyobb kérdésekben.

A Jean-Claude Juncker vezette Európai Bizottság minden korábbinál „politikaibb” akart volna lenni, mégis defenzívába szorult azután, hogy a 2014-es EP-választásokon valamelyest megerősödtek az EU-szkeptikusok, és a brit népszavazás is önvizsgálatra kényszerítette az uniós politikusokat. Sokan visszariadtak attól, hogy új kezdeményezésekkel javítsák ki a működési hibákat, és háttérbe szorultak az olyan eredménycentrikus programok, mint az Európa 2020 stratégia. Így viszont kérdéses, milyen közös cél felé igyekszik vezetni tagországait az integráció, cél nélkül pedig ez nem haladás, csak sodródás. A fehér könyv ezzel szemben egy új fejezet szükségességét szögezi le, elismerve a status quo fenntarthatatlanságát. Megfogalmazza a tisztázás, a változás, az egyértelmű útválasztás igényét, amelyre a vitasorozat végén kerülhet sor. A közbeszédben, a politikai töprengésekben – és részben a Juncker-féle fehér könyben is – az EU-val kapcsolatos gondolkodás a „több vagy kevesebb Európa” vitájára egyszerűsödik le. Olyan klisék is gyakran előkerülnek, mint a föderális és a nemzetközpontú integráció szembeállítása. A föderalizmus és a dekonstrukció között több átmeneti formula is létezik. A két legfontosabb, köztesnek mondható megoldás az „áramvonalas” és a „többsebességes” Európa koncepciója.

Áramvonalas vagy többsebességes

Áramvonalasságról akkor beszélhetünk, amikor a létező EU-t megpróbáljuk megszabadítani olyan terhektől, amelyek költségessé és népszerűtlenné teszik. Szokásos példák: Strasbourg, regionális politika, munkaidő-szabályozás. Az áramvonalasítással szemben a többsebességes koncepció nem funkcionális, hanem területi értelemben próbál az eltérő igényekhez és preferenciákhoz alkalmazkodni. Juncker fehér könyvének forgatókönyve a többsebességes fejlődést helyezi kilátásba – ezt a legtöbben a keleti tagországok leválasztásának víziójaként értelmezik. Valójában Juncker nem két elkülönülő csoportról (első és másodosztály, külső és belső kör stb.) értekezik, hanem egymást átfedő tematikus kooperációkról, amire a szerződés ma is lehetőséget nyújt. Ha ebből általános minta lesz, több ilyen csoportosulás jöhet létre, miközben a kimaradók nem tudják „foglyul ejteni” azokat, akiknek mélyebb integrációra van szükségük.

Önmagában a többsebességes EU gondolatától nem kell tartani, ha az jobban illeszkedik egy heterogénebb közösséghez, amely nem akar túl nagy, központosított irányító intézményeket. Ebben az esetben elkerülhetetlen, hogy az integráció tagoltabb legyen, mert az ebből fakadó rugalmasság szükséges lehet a stabilitáshoz, a tartós szövetséghez. Ez azonban csak annyit jelent, hogy a „külső kör” nem része az eurózónának, és emiatt több minden (pl. bankunió, munkanélküli-biztosítás) nem kötelező számára, hanem fakultatív.

Aki nem a Holdon töltötte az elmúlt tíz évet, tudja: az EU-ban elsősorban a valutaunió (EMU) működőképességének helyreállítása érdekében lenne szükség mélyreható reformra. Az euró reformja, az EMU megerősítése azonban a régi és az új tagországok, illetőleg az eurózónán belüliek és kívüliek között mélyülő ellentétekhez vezethet. Az EMU reformja következtében előbb-utóbb napirenden lesz valamilyen fiskális kapacitás (eurózóna-költségvetés) kialakítása. Ez vagy beágyazódik az EU-költségvetésbe, vagy azon kívül jöhet létre. Így is, úgy is járhat olyan következménnyel, hogy a hagyományos kohéziós eszközök összege csökken. A fiskális érdekek körüli ellentét emiatt akkor is a következő időszak egyik kardinális EU-vitájává válhat, ha nem kapcsolódik közvetlenül a két- vagy többsebességes EU meghirdetéséhez.

Elengedhetetlen a reform

Érdekes módon Juncker fehér könyvének második forgatókönyve, amely „csak az egységes piac” fenntartását helyezi kilátásba, nem mondja ki egyértelműen, hogy az euró megszüntethető, és az EU visszatérhetne egy olyan állapotba, amikor az egységes piac sok nemzeti valutával működött. Juncker forgatókönyvei közül egyik sem foglalkozik azzal sem, hogyan lehetne kezelni az EU demokratikus deficitjét. Indirekt módon a fehér könyv érzékelteti annak valóságát, hiszen a visszavonulás forgatókönyvei, a további mélyítéstől való visszalépés víziói ezzel magyarázhatók.

A társadalom aktivitásának növelésére, a közvetlen vagy a közvetett demokratikus kontroll erősítésére azonban itt nem olvashatunk javaslatokat. A szöveg megengedi, hogy az öt forgatókönyvön túl lehet másfajta jövőkép is, illetve lehetnek a felvázolt irányok között átfedések. Akármelyik forgatókönyv legyen is szimpatikus valakinek, az elmúlt évek válságai nyomán, valamint az új biztonságpolitikai kihívások miatt kijelenthető: az EU valamilyen formában reformra szorul ahhoz, hogy az integráció jobban működjön, és a kormányzati területek és a tagországok tekintetében egyensúly alakuljon ki.

Az európai vitákhoz sajátos hátteret fest az Egyesült Államokban lezajlott fordulat, amely Donald Trump elnöksége alatt világpolitikai és -gazdasági értelemben új helyzetet teremt az EU számára. Az új amerikai elnök számos kijelentésével megbontani látszik azt a történelmi konszenzust, amelynek keretében Washington a II. világháború óta mindvégig szorgalmazója, támogatója volt a nyugat-európai, majd az európai egységnek. Idővel a Trump-sokk pozitív hatást is gyakorolhat az EU-ra, annak kohéziójára. Felpörgetheti a gondolkodást, meggyorsíthatja a lehetséges irányok közötti választást.