„Az elmúlt évek gazdaságpolitikai eredményeinek kulcstényezője volt a monetáris és a költségvetési politika közötti konstruktív összhang.” Ezzel a mondattal kezdődik a magyar jegybank vezetőinek e lap hasábjain megjelent cikke (március 14.). A megállapítást alátámasztják a magyar gazdaságot és költségvetést az elmúlt években jellemző mutatószámok – nincs ma olyan fontos makrogazdasági paraméter, mely ne lenne kedvezőbb a néhány évvel ezelőtti adatnál. A 2016. évet tekintve azonban a költségvetési folyamatokat a Magyar Nemzeti Bank és a Nemzetgazdasági Minisztérium néhány ponton másként értékeli. Írásunkban a pénzügyi tárca szakmai álláspontjának rövid kifejtésére vállalkozunk azzal a meggyőződéssel, hogy alapvetően megfelelő, a növekedés, az államadósság-csökkentés és a hitelesség szempontjait egyaránt figyelembe vevő költségvetési politikát követett a kormányzat.
Egymásra hatás
A gazdaságpolitika két legfontosabb intézménye Magyarországon a monetáris politikáért felelős Magyar Nemzeti Bank és a költségvetési (vagy fiskális) politikáért felelős Nemzetgazdasági Minisztérium. A magyar gazdaság és gazdaságpolitika két fő ágának eredményességéről vélhetően nem beszélhetnénk, ha a jegybank és a kormányzat nem hozott volna olyan intézkedéseket, melyek a monetáris és a költségvetési politika kölcsönösen sikeres megvalósítását szolgálták. Így például a központi bank alapkamat-csökkentése és önfinanszírozási programja jelentősen mérsékelte az állampapírhozamokat, ezáltal a költségvetés kamatkiadásait. A kamatcsökkentést pedig részben az igen alacsony inflációs környezet tette lehetővé, mely meghatározó tényezőként a kormányzat hatósági árpolitikájának (rezsicsökkentés), illetve a fogyasztói, termelői árakat meghatározó adópolitikának (áfakulcscsökkentés) köszönhető.
Míg 2010-ben alapvető gazdaságpolitikai cél az államháztartás konszolidációja, az állam pénzügyi, költségvetési rendszereinek megújítása volt, ma az a kérdés, hogy az egyensúlyi mutatók megőrzése mellett hogyan lehetséges az EU átlagát érdemben meghaladó, tartós gazdasági bővülést elérni, a versenyképességünket javítani – ráadásul úgy, hogy a növekedés a lakosság, a családok életszínvonalának érzékelhető további javulásával párosuljon. Az alábbiakban e komplex kérdés elemzéséhez vetünk fel néhány fontos szempontot.
Növekedésösztönzés
2010 óta a kormányzat gazdaságpolitikáját ugyanazok a célok vezérlik: a foglalkoztatottság és a gazdaság teljesítményének növelése, a családok jövedelmi helyzetének az előzőekkel összhangban történő emelése, az államháztartás stabilitása. Az elmúlt hat év intézkedéseire ezen célok figyelembevételével került sor.
A kedvező költségvetési pozíció nyújtotta lehetőségeket látva, a kormány már a 2016. évi költségvetés 2015. tavaszi megalkotásakor döntött fogyasztást és beruházásokat (vagyis gazdasági növekedést) élénkítő intézkedésekről: szelektív áfacsökkentés, a személyi jövedelemadó kulcsának csökkentése, a közszférában életpályák szerinti jelentős béremelések, a bankadó csökkentése. Mindezeken túl – felismerve, hogy az előző, 2007–2013-as uniós programozási időszak költségvetéséből utoljára 2015-ben lehet nagymértékben forrásokat lehívni, és emiatt 2016-ban átmenetileg lassulhat a forráslehívás és a gazdasági növekedés – a kormány a hazai forrásból finanszírozott útépítési kiadások jelentős emeléséről is döntött. 2015 végén aztán a demográfiai fordulatot és a növekedést egyaránt célzó otthonteremtési támogatások jelentős kiszélesítéséről született döntés, 2016 tavaszán pedig – a költségvetés stabilitásának megőrzése mellett, a várható, részben egyszeri jellegű többletbevételek fedezetével – a költségvetési törvény módosításáról, a kiadások több mint 400 milliárd forintos megemeléséről döntött a kormány, majd az Országgyűlés. Az év második felében aztán a költségvetési tartalékok és az egyéb szabad források korábban nem látott mértékű, sok százmilliárd forintos felhasználásával újabb, részben 2017-ben érvényesülő növekedési impulzust adott a gazdaságnak a kormány.
A költségvetési politika tehát 2016-ban növekedéstámogató volt, semmiképp sem nevezhető restriktívnek. Másképp fogalmazva: a költségvetési politika akkor fogta volna vissza 2016-ban a gazdasági növekedést, ha év közben forrásokat vont volna el a reálgazdaságtól (például adóemeléssel vagy a beruházási kiadások csökkentésével), illetve nem használta volna fel a költségvetési törvény keretein belüli szabad forrásokat. Ennek azonban éppen az ellenkezője történt.
A költségvetési hiány (pontosabban a költségvetési kiadások) további növelése – tankönyvi, főként keynesi modellek szerint – a gazdaság bővülését kell hogy eredményezze. Ez azonban egy adott évet vizsgálva csak abban az esetben igaz, ha a magasabb hiányt előidéző többletkiadások közvetlenül és azonnali növekedésserkentést eredményeznek.
Meggyőződésünk, hogy ilyen lehetőség 2016 második felében, amikor már láthatóvá és egyértelművé vált a költségvetési mozgástér, nem volt. Fontos azt is hangsúlyozni, hogy az alacsonyan tartott hiány a költségvetés megfelelő struktúrája mellett a gazdaság bővülését eredményezheti. A kérdés irodalma széles, gyakorlati tapasztalatai tanulságosak.
Jó példát szolgáltatnak a költségvetési hiány és a növekedés összefüggésének nem egyértelmű irányára a 2002 és 2009 közötti magyar makrogazdasági adatok. Ebben az időszakban az átlagos magyar deficit kiugróan magas volt, a GDP 6,6 százalékát tette ki. E nyolc évben összesen 5 százalékponttal közeledett a fejlettségünk (egy főre jutó GDP) az uniós átlaghoz, míg a többi visegrádi ország átlaga 13,9 százalékpont volt, s ők ezt 4 százalékos átlagos költségvetési hiány mellett tudták véghezvinni. A 2010 utáni államháztartási konszolidációt pedig 2013-tól olyan gazdasági növekedés követte, mely az egyensúlyi mutatók javulásával párosult. A múlt évtizedben látott nagyobb magyar hiány nem járt tehát nagyobb növekedéssel és nagyobb reálkonvergenciával, igaz, ez sok egyéb tényező függvénye is, de írásunk egyik üzenete éppen ez: nincs lineáris kapcsolat a hiány és a növekedés között.
A követett fiskális politika meghatározó okai
A 2016. évi költségvetési intézkedések, a fiskális politika alakításának értékelésekor több olyan meghatározó tényezőt is érdemes figyelembe venni, amely a jegybanki elemzésben nem szerepelt.
1. Ha év közben többletbevételek keletkeznek, akkor csak a bevételek és a lehetséges többletkiadások, adócsökkentések jellegének értékelése után dönthet felelősen a költségvetési mozgástér felhasználásáról a kormány. Ha egyszeri jellegű bevételről (ilyen volt 2016-ban a földeladásból származó bevétel) vagy egyedi kiadás-visszaesésről (ilyen volt 2016-ban néhány nagyberuházás kiadásainak tervezettnél kisebb összegű teljesülése) van szó, akkor még ugyanabban az évben teljesülő többletkiadásról szabad csak dönteni – hiszen például egy adócsökkentés a következő évek pénzügyi mérlegét is kedvezőtlenül befolyásolná. Ha pedig tartós költségvetési mozgástér keletkezik, akkor lehet több évben érvényesülő többletkiadásról, illetve adócsökkentésről dönteni.
2016-ban mind a két esetre volt példa. Az egyedi, egyszeri egyenleget javító tételek okán egyedi, egyszeri többletkiadások teljesültek. A kormány az év második felében nem új állami nagyberuházásokat indított – hiszen ezek megvalósításának időigénye miatt a kiadás már csak a későbbi években jelentkezett volna –, hanem egészségügyi, oktatási, sportcélú, illetve a határon túli magyarokat segítő és egyházi támogatásokról, valamint állami tulajdonú gazdasági társaságok egyedi tőkeemeléséről döntött. Vagyis olyan tételekről, melyek „nem épülnek be” a későbbi évek költségvetési kiadásai közé, egyetlen évet terhelnek csak, és gyorsan teljesíthető a kiadás, ami fontos technikai feltétele annak, hogy biztosan az adott évi, s ne a következő évek hiányát növeljék.
A magas foglalkoztatási szinthez, a reálbérek emelkedéséhez köthető – vagyis tartós – többletbevételek fedezete mellett pedig novemberben a teljes gazdaságpolitika tekintetében meghatározó jelentőségű, hatéves bérmegállapodás aláírására került sor, mely érdemi, több évet befolyásoló adócsökkentéseket és a jelentősen megemelt minimálbéren és garantált bérminimumon keresztül kiadásnövekedéseket is tartalmazott.
Mind a két döntés magasabb gazdasági növekedést eredményez, úgy, hogy a pénzügyi stabilitást a kormány meg tudja őrizni. Ezt igazolják azok a hazai és nemzetközi elemzések, melyek a megállapodás aláírása után 2017-től előretekintve már magasabb (akár 4 százalék körüli) gazdasági növekedéssel számolnak, a hiány relatíve alacsony szintje és az államadósság csökkenése mellett.
2. A növekedést serkentő intézkedések sohasem veszíthetik el a költségvetési stabilitás és az államadósság-csökkentés fókuszát, megkérdőjelezhetetlenségét. A költségvetési politika – a szó szoros és átvitt értelmében is – éppen azzal vált hitelessé a magyar és nemzetközi szakértők, szervezetek szemében, azért is következhetett be az elmúlt évben mindhárom nagy hitelminősítőnél a magyar államadósság besorolásának felminősítése, mert az elmúlt években tartósan alacsony a költségvetés hiánya.
A gazdaságpolitika nem engedheti meg magának, hogy a régiós szinten még mindig magas államadósság csökkentését veszélyeztesse. A jegybank által közzétett, úgynevezett pénzügyiszámla-adatok alapján az államháztartás finanszírozási igénye 2016-ban a GDP 1,3 százaléka volt, az államadósság pedig a GDP 73,9 százaléka. Időközben a KSH közzétette az újabb előzetes tavalyi GDP-adatot, ez alapján az államadósság-mutató 74,1 százalékos értéke adódik. Ha 2016-ban a kormány a növekedés serkentésére hivatkozva 2 százalékra növelte volna a hiányt, akkor ez a pótlólagos finanszírozási igény miatt – minden egyéb feltétel változatlansága esetén – 74,8 százalékos államadósságszintet eredményezett volna. Vagyis 2011 után 2016-ban először nem csökkent volna az államadósság-mutató (hiszen 2015-ben 74,7 százalék volt ez az arány), s emiatt a már említett hitelességünk csorbult volna, ami csökkenő állampapír-keresletben és ennek következtében növekvő költségvetési kamatkiadásokban csapódhatott volna le.
Ha pedig a kormány a jegybankhoz hasonlóan még tavaly ősszel is 2,8 százalékos gazdasági növekedést feltételezett volna, és az említett 2 százalékos szintre próbálja meg „beállítani” a hiányt, akkor az előzetes GDP-adatok alapján egyenesen az államadósság jelentős növekedésével szembesülnénk most. Ez egyben az Alaptörvény adósságcsökkentési rendelkezésének megsértése lett volna. Véleményünk szerint az óvatosságot e tekintetben nem lehet felülértékelni, s ezt a 2016. évi tényadatok nagyon egyértelműen vissza is igazolják.
(A cikk második részét holnapi lapszámunkban közöljük.)
Portfóliónk minőségi tartalmat jelent minden olvasó számára. Egyedülálló elérést, országos lefedettséget és változatos megjelenési lehetőséget biztosít. Folyamatosan keressük az új irányokat és fejlődési lehetőségeket. Ez jövőnk záloga.