Kohézió és feltételesség

Az Európai Unió által folyósított fejlesztési forrásokat az úgynevezett kohéziós politika égisze alatt, meghatározott célok elérése érdekében lehet felhasználni a tagországokban. Az EU különféle eszközökkel próbálja meg elérni, hogy ezek a kohéziós források ne tévesszenek célt. Az ilyen eszközök egyike a feltételesség, amelyről sok szó esik az unió intézményeiben zajló vitákban, ahogy egyre közelebb kerülünk egy új hosszú távú (valószínűleg ismét hétéves) költségvetési ciklus megtervezéséhez.

Kérdés azonban, hogy mit jelent konkrétan a feltételesség, milyenek az eddigi tapasztalatok, és mit érdemes megtartani belőle a jövőben. Tudvalevő, hogy eredetileg feltételességről a hitelezés gyakorlatában szoktak beszélni; innen került át a támogatások világába, beleértve az európai uniós támogatásokat is.

Az EU kohéziós eszközeivel kapcsolatban háromféle feltételességről szokás beszélni. A szakzsargonban ex ante feltételességnek hívják azt, ha egy fejlesztési programnak az EU valamilyen feltételt szab. Például, ha egy ország szakképzési programokat akar finanszírozni, akkor az EU elvárhatja, hogy mielőtt a folyósítás megtörténik, életbe kell léptetni egy minőségbiztosítási rendszert. Általában tehát valamilyen reformintézkedéshez kapcsolódik a feltételesség, ami megjelenhet az évi rendszerességgel kiadott úgynevezett országspecifikus ajánlásokban is. Ha az ex ante feltétel teljesült, a programra beütemezett pénz folyósítható.

Az elmúlt hat évben egy másfajta feltételességgel is megismerkedhettünk: ez az úgynevezett makroökonómiai feltételesség. Egy 2011. szeptemberi javaslat alapján ugyanis a 2014–20-as költségvetésnek részévé vált, hogy a strukturális alapok (teljes néven: strukturális és beruházási alapok) folyósítása részben vagy egészben felfüggeszthető, ha egy ország megsérti az unió pénzügyi stabilitási szabályait (vagyis lényegében akkor, ha tartósan magas költségvetési hiányt produkál). Ez a szabály nem teljesen új, hiszen a megelőző évtizedben a kohéziós alap esetében már érvényben volt, viszont most kiterjesztették a regionális fejlesztési alapra és a szociális alapra is.

Mivel a makroökonómiai feltételesség lényege az, hogy az EU megszakíthat már elindított finanszírozást nemkívánatos egyensúlyi probléma esetén, itt nem ex ante feltételről beszélünk, hanem inkább egyfajta szankcióról. Hozzá kell tenni, hogy míg az ex ante feltétel a kohéziós politika deklarált céljának elérését segíti, endogénnak nevezhető, míg a makroökonómiai feltétel exogén: új célt hoz be, és ezáltal felhígítja az uniós pénzügyi eszközök eredeti mandátumát. Exogenitása mellett a makroökonómiai feltételesség azzal is bírálható, hogy míg a költségvetési „megcsúszás” a tagország központi kormányának hibájából következik be, a szankció nagy valószínűséggel olyan régiókat sújt a forrásmegvonáson keresztül, amelyek gazdaságilag gyengék, és nem feltétlenül tehetnek a központ hibájáról. Kérdés tehát, hogy ezt az eszközt érdemes-e egyáltalán fenntartani. Az EU az elmúlt években, fokozatosan ugyan, de képes volt elősegíteni a tagországok költségvetési pozícióinak javítását, a deficitek leszorítását – ebben pedig a makroökonómiai kondicionalitás ténylegesen nem játszott szerepet. Nem hiányozna különösebben, ha a következő keretköltségvetésből egyszerűen kimaradna.

Sok szó esik ugyanakkor egy harmadik típusú feltételességről, amely politikai természetű. Abból indul ki, hogy egyes országokat, amelyek megsértik az EU értékeit és a jogállami normákat, vagy nem szolidárisak a többiekkel, ugyanúgy az EU-források felfüggesztésével lehetne büntetni. Jelenleg nincs ilyen szabály, ezért ilyen típusú szankció nem is alkalmazható. Hogy bölcs lenne-e a jövőben, nem egyértelmű. A politikai szankcióról (vagy jogállami feltételességről) ugyanis elmondható ugyanaz, mint a makroökonómiairól: a központ eltévelyedése miatt esetleg a vétlen gyengéken csattanna az ostor. Másrészt: az eszköz nem használható egyforma eréllyel a különböző országtípusok között. Egy beruházások tekintetében EU-forrásokra szoruló ország érzékeny lenne, de egy jelentős nettó befizető nem feltétlenül. Magyarán: ha például Hollandiában, Franciaországban vagy Dániában kerül hatalomra egy szélsőséges, idegengyűlölő, antiszolidáris politikai erő, vele szemben a kohéziós politikán belüli feltételesség kevéssé hatásos. A jogállamiság, az európai értékek, a demokrácia védelme fontos, de az EU-nak olyan eszközökről kell gondoskodnia, amelyek egyforma erővel, következetesen alkalmazhatók minden országban: északon és délen, keleten és nyugaton.

A feltételesség tehát értelmezhető, megfelelően kidolgozva használható, de messze nem korlátlan erejű és hatékonyságú eszköz az EU-ban. Ha az EU azt akarja, hogy fejlesztési forrásai hatékonyabban működjenek, több és tartósabb eredményt produkáljanak, elsősorban nem a feltételesség körét kell bővítenie, hanem invesztálnia kell a menedzsmenttel kapcsolatos képességekbe. Ez jelentheti akár több, a privát szektorban is tapasztalattal rendelkező szakember alkalmazását, akik az eddiginél többet tudnának segíteni az alacsonyabb jövedelmű régiókban a fejlesztési célok meghatározásában. Lehetséges fejlődési irány az is, hogy a városok, régiók közvetlenül is kapcsolatba kerülhessenek az uniós szinttel.