Hatalmas ugrás Európának?

Az Angela Merkel német kancellár és Emma­nuel Macron francia elnök által javasolt 500 milliárd eurós, a koronavírus-járvány kezelését célzó újjáépítési alapot sokan fordulópontként értelmezik az Európai Unió életében – joggal. Konkrét gazdasági következményein túl a javaslat újra megerősíti a szolidaritás melletti elkötelezettséget az EU két legnagyobb gazdasága részéről, amely a fiskális unió irányába tartó valódi előrelépéshez készíti elő a terepet.

Az alapfeltevés egyértelmű.

Az EU hitelt venne fel a piacról hosszú lejáratra, a közös uniós költségvetés adta garanciák mellett. Aztán a hitelként felvett forrásokat a koronavírus-járvány okozta válság által leginkább érintett régiók és szektorok számára folyósítaná.

Még sok részletet meg kell tárgyalni, például azt, hogy mely esetekben kellene hiteleket nyújtani segélyek helyett, illetve milyen feltételeket szabnának a különböző projektekhez. Továbbá tisztázni kell azt is, hogy milyen mértékben kellene az aggregált fiskális kapacitásokat növelni. Mert az úgynevezett „fukar négyek” (Ausztria, Hollandia, Finnország és Svédország) ellenzik a javaslatot, kétségkívül szükség lesz valamekkora kompromisszumra.

De ha figyelmen kívül hagyjuk ezeket a szempontokat, akkor fontos annak áttekintése, hogy milyen potenciális hosszú távú következménye lehet az EU számára, ha a francia–német javaslat valamilyen verziója megvalósul.

Különösképpen azt fontos áttekinteni, hogy ez miként érinti majd az európai költségvetési kapacitás és az eurózónán belüli monetáris és fiskális politika közötti koordináció kérdését. Az is alapvető szempont, hogy ez egy döntő lépés-e a helyes irányba, egy olyan fontos pillanat-e, mint amikor 2012-ben az Európai Központi Bank (EKB) elnöke, Mario Draghi közölte, hogy az EKB minden szükséges lépést megtesz az ­euró megmentéséért. Vagy ez egy pragmatikus lépés a mostani válságban, amely meghatározza az elérhető kockázatmegosztás korlátait?

A javaslat számos vörös vonalat lép át az európai szintű adósságra vonatkozó feltevéstől a szükségleteken és nem az EU költségvetéséhez történő hozzájárulásokon alapuló transzferekig, illetve a segélyek és nem hitelek formájában megvalósuló transzferekig. Elvileg a javaslat végre megvalósítaná a sokat hangoztatott szolidaritási célokat.

Bár ez nem egy kimondott cél, a javaslat megvalósítása végeredményben az EU fiskális kapacitásának valamilyen szintű stabilizációs célú létrejöttét eredményezné. A források folyósítása az EU prioritásai­nak megfelelő – például a fenntarthatósággal és a digitalizációval kapcsolatos – projektekre, megerősítené a közös uniós célok alapelvét, ami potenciálisan növelhetné a közvéleményben a nagyobb integráció támogatását.

Egy napokban megjelent interjúban Olaf Scholz német pénzügyminiszter egy még átfogóbb agendát vázolt fel a jövőre nézve, amelyben szerepelt az EU adóztatási képességének és a költségvetési harmonizáció bizonyos szintjének a megteremtése is. Ez még nem tekinthető fiskális föderációnak, azonban egyértelmű jel arra, hogy ebbe az irányba tartunk. Valójában ez az első ilyen jelzés azóta, hogy 2015-ben elkészült Az öt elnök jelentése az európai gazdasági és monetáris unió szorosabbra fűzéséről, amely azonban nem hozott előrelépést a kérdésben. (A dokumentum elnevezése onnan ered, hogy a javaslatcsomagot az EU főbb intézményeinek akkori vezetői készítették – a szerk.)

Kulcsfontosságú tényező, hogy ez nem csak egy olyan agenda, amelyet az EU intézményeinek technokratái támogatnak, a terv mellett Franciaország és Németország is kiáll. Az euró megmentése érdekében „minden szükséges lépést” hangoztató Draghi-kijelentéshez hasonlóan az előrelépés kulcstényezőjének a német politikai támogatás megléte számít.

Németország 2012-ben feltételekhez, így az Európai Stabilitási Mechanizmus (ESM) és a bankunió létrehozásához kötötte a támogatását. Az ESM-re azért tartott igényt, hogy biztosítsa, hogy az EKB kötvénypiaci lépései feltételekhez legyenek kötve, míg a bankunióra kockázatcsökkentési eszközként tekintett. A mostani újjáépítési alap Németország általi támogatása egy másik nagy alkuhoz kötődik: az EU által finanszírozott projekteknek összhangban kell lenniük a közös uniós célokkal, illetve közös felügyelet alá kell vonni őket.

Akkor ez azt jelenti, hogy a francia–német kezdeményezés a közös fiskális kapacitás felé tapossa ki az utat? Nem szükségképpen.

Az újjáépítési alap kimondott céljai között nem szerepel a kereslet kezelése. Az alapot az EU-ra, nem pedig az eurózónára tervezték, így nem azoknak a problémáknak a kezelésére alkották meg, amelyek abból adódnak, hogy egy közös jegybank mellett nincs közös fiskális hatóság.

Ezek a problémák már egyértelművé váltak az eurózóna 2011–2012-es válsága idején, amikor a politika döntéshozói a tőke biztonságos helyre, Észak-Európába áramlásának jelenségével küzdöttek, ami jelentős eltéréseket okozott a kormányzatok finanszírozásának költsége terén, és a monetáris politikai transzmisszió szétesését váltotta ki. Ez óriási nyomást helyezett az EKB-ra, hogy kvázi fiskális dimenzióval felruházott intézkedéseket vezessen be, ami miatt hatáskörének túllépésével vádolták meg.

Ezeknek a problémáknak a kezelésére az euró­zónának egy költségvetési eszközre van szüksége, amely biztosítási mechanizmusként, automatikus fiskális stabilizátorként szolgálhat súlyos válságok idején, illetve támogathatja a hatékony keresletmenedzsment által megkövetelt monetáris és fiskális politikai koordinációt, különösen, amikor a kamatok zéró közeli szinten vagy negatív tartományban vannak. A most javasolt újjáépítési alap betöltheti ezt a szerepet.

Az eurózóna monetáris és fiskális intézményi képességeinek összeegyeztetése nem lesz egyszerű feladat. Ehhez a kockázatmegosztás magas szintje és a nemzeti szuverenitás valamekkora részének feladása szükséges. Emiatt nagy valószínűséggel szerződésmódosításra lesz szükség.

Pragmatikus döntés volt, hogy ezt a problémát a francia–német javaslat nem kezeli. Bármennyire is ambiciózusak a céljai, azokat könnyebb politikailag megemészteni, mint az eurózóna architektúrájának – az euró stabilitásának a megőrzését célzó – reformját.

A javasolt újjáépítési alappal időt lehet nyerni a hosszú távú kihívások kezeléséhez szükséges intézkedések megalkotásához. Bár nem arra tervezték, az alap elég uniós fiskális kapacitást teremthet arra, hogy csökkenjen a nyomás az EKB-n. Továbbá lehetővé tehet elégségesen nagy átmeneti transzfereket ahhoz, hogy a koronavírus-járvány okozta válság aszimmetrikus hatásait rövid távon kezelni lehessen.

Ha azonban a válság tartós lesz, akkor a GDP-arányos államadósság-szintek elkerülhetetlenül emelkedni fognak, ami ismét rávilágít az eurózóna reformjának szükségességére. Az alap alapvetőbb hozadéka lehet az is, hogy a viták központi témakörét elmozdítja, és így a kockázat közösségiesítésével és a transzferek hasznával kapcsolatos vörös vonalak némelyikét is felszámolja vagy legalábbis átrajzolja.

Az újabb válság újabb lépés az európai föderális projekt felé. Ez azonban nem teljesen a „hamiltoni pillanat” (Alexander Hamilton az Egyesült Államok első pénzügyminisztereként a föderális megoldások támogatója volt – a szerk.), ahogy néhányan állítják. Előbb vagy utóbb az EU szerződésének módosítására lesz szükség a hatékony monetáris és fiskális politikai koordináció kiépítéséhez oly módon, hogy közben az EKB függetlensége nem sérül.

A német alkotmánybíróság nemrégiben meghozott ítélete – amely szerint a német kormány és törvényhozás megszegte az alkotmányt azzal, hogy nem felügyelte megfelelően az EKB-t – azt mutatja, hogy nehéz lesz előrelépést elérni az EU jogi és intézményi alapjainak felülvizsgálata nélkül. Ehhez viszont a politikai feltételek még nem adottak.

Copyright: Project Syndicate, 2020

www.project-syndicate.org