Az új európai szintű független költségvetési intézmény(ek)

Egy optimális valutaövezet kialakításához szükséges a helyes, összehangolt fiskális politika gyakorlása, egy egységes fiskális keretrendszer alkalmazása. Az euróövezetet létrehozásakor több kritika is érte a tekintetben, hogy ennek a feltételnek nem tesz eleget, ezért szükséges ennek folyamatos fejlesztése. A fiskális keretrendszernek több eleme van. Egyrészt ide tartoznak a fiskális szabályok, vagyis az államháztartási adósságra vagy deficitre vonatkozó számszerű előírások. Másrészt ide tartoznak a procedurális és elszámolási kérdések. Végül, de nem utolsósorban részét képezik az elemzéssel, ellenőrzéssel foglalkozó független költségvetési intézmények (költségvetési tanácsok, röviden KT-k). Az alábbiakban áttekintjük, hogy milyen hiányosságai voltak a múltban az európai fiskális keretrendszernek, milyen előzmények vezettek egy európai szintű költségvetési tanács felállításához, amelyről 2015-ben döntöttek, mik ennek a működési keretei, és milyen véleményt fogalmaztak meg erről a jelentős európai szervezetek.

Előzmények

Az Európai Unió költségvetési szabályrendszerét és annak működését kezdetektől számos kritika érte. Egy, a Hitelintézeti Szemlében 2014 szeptemberében megjelent tanulmány arra hívta fel a figyelmet, hogy az európai uniós szintű fiskális szabályozásban a változtatásra nagyon széles értelemben van szükség. Az EB politikai és bürokratikus okokból másfél évtizede nem képes a számszerű mutatók módszertani megújítására, pedig ezek képezik az egész fiskális keretrendszer valódi alapját. A módszertani okok miatt szükségszerűen jelentkező problémákat e helyett újabb és újabb szabályokkal, kivételekkel és mentesítő záradékokkal próbálják korrigálni. Egyidejűleg vált szükségessé 1) a szabályok egyszerűsítése, 2) a fiskális keretrendszer decentralizálása, vagyis az EU-szintű szabályok súlyának csökkentése a nemzeti szabályok javára, és 3) a nemzeti KT-k révén a komoly módszertani megújulás.

2015 márciusában a Bundesbank foglalkozott a monetáris unió keretrendszerének elmélyítésével. Egyik fő javaslatuk egy önálló költségvetési felügyeleti intézmény létrehozása. Kiemelik egyebek közt, hogy az Európai Bizottság – formális függetlenségének ellenére – politikai nyomásnak van kitéve. Az új szervezetnek a leírtak alapján a nemzeti költségvetési tanácsokhoz hasonlóan, függetlenül és transzparensen kellene működnie. Az intézménynek fő feladata a költségvetési folyamatok értékelése lenne a szabályok teljesítésének tükrében. Továbbá a Bundesbank véleménye szerint a mutatókat új alapokra lehetne helyezni, ugyanis az egyszerűbb és világosabb szabályok használata növelné a költségvetési felügyelet hatékonyságát.

2015. június 22-én megjelent az „Öt elnök jelentése”, az európai Gazdasági és Monetáris Unió szorosabbra fűzésére vonatkozó terve, amely többek között a fiskális koordináció számottevő erősítését tűzte ki célul. Ennek egyik alappillérének a tanácsadói funkciót ellátó Európai Költségvetési Tanács létrehozását szánták. A jelentés meghatározta az intézmény feladatait is. A leírtak alapján a létrejövő fiskális tanácsnak kiemelt szerepe lenne a nemzeti költségvetési tanácsok koordinálásában. A szabályok végrehajtása ugyanakkor továbbra is az Európai Bizottság hatáskörében maradna, az új intézménynek a tanácsadás lenne a feladata. Ezeken kívül gazdasági ajánlásokat tehetne a Tanács egyes országokra vagy az eurózónára vonatkozóan a költségvetés strukturális egyenlegének alakulásáról (fiscal stance). A jelentés szerint az Európai Költségvetési Tanács diszkrecionális véleményadási joggal rendelkezne, különösen a stabilitási programok vizsgálatával, az éves költségvetési javaslatok bemutatásával, valamint a nemzeti költségvetések végrehajtásával kapcsolatban.

Az Európai Költségvetési Tanács

Az Európai Bizottság 2015. október 21-i határozatában az „Öt elnök jelentését” követően létrehozta az Európai Költségvetési Tanács intézményi keretét.  Az intézmény várhatóan 2016 nyarán kezdi meg operatív működését. Az öttagú testület elnökét és tagjait az Európai Bizottság nevezi majd ki, konzultálva a Bizottság elnökével, a nemzeti költségvetési intézményekkel és az Európai Központi Bankkal. A tagokat három évre nevezik ki, a mandátumok pedig egy alkalommal hosszabbíthatók meg. A tanács munkáját szakértő elemzők támogatnák, akiknek fő feladata a döntéshozatal támogatása, továbbá a nemzeti költségvetési tanácsokkal való együttműködés. A szakértők és a testület tagjai függetlenek lennének a tagállamok vezetőitől, illetve egyéb kormányzati vagy piaci szereplőktől.

Az Európai Költségvetési Tanács alapvetően tanácsadói funkcióval fog rendelkezni. Az intézmény értékelni fogja a fiskális keretrendszer implementálását, különös tekintettel a költségvetési felügyeleti intézményekre, továbbá segítheti az uniós szintű költségvetési keretrendszer továbbfejlesztését. A testület tanácsot adhat a Bizottságnak az euróövezet egészére vonatkozó megfelelő jövőbeni strukturális költségvetési egyenleg, és ezzel összhangban az egyes tagországok strukturális egyenlegének alakulásával kapcsolatban. Az intézmény a jövőben együttműködne a nemzeti költségvetési intézményekkel is. Az Európai Bizottság elnökének kérésére a testület eseti jelleggel tanácsokat is nyújthat.

Az Európai Költségvetési Tanács létrejötte után azonban 2015 decemberében Jens Weidmann, a Bundesbank elnöke bírálta az Európai Bizottság által létrehozott szervezetet, véleménye szerint ugyanis az intézmény nem tudja politikai nyomástól függetlenül alkalmazni a költségvetési szabályokat. Megerősítette továbbá a márciusi elemzésben leírtakat, vagyis a létrehozott tanácsnak teljesen függetlennek kellene lennie, és az általa kiadott javaslatokat valóban végre kellene hajtani. Weidmann szerint a politikai és gazdasági döntéseket továbbra is nemzeti szinten kell hagyni, és ezeknek értékelésére, ellenőrzésére kell létrehozni egy felügyeletet, amely az Európai Bizottságtól és a politikai nyomástól egyaránt független.

Az Európai Központi Bank 2015. novemberi jelentése is egyetértett egy európai szintű költségvetési tanács létrehozásával, azonban kritikákat fogalmaztak meg a bizottsági kezdeményezéssel kapcsolatban. Elsőként azt emelték ki, hogy célszerűbb lenne, ha a szervezet elsődlegesen a közvélemény felé kommunikálna, nem pedig a Bizottság felé. Továbbá az EKB véleménye szerint meg kellene határozni, hogy az európai szintű költségvetési tanácsnak milyen formális fórumon lehetne lehetősége a fiskális keretrendszerrel kapcsolatban véleményt nyilvánítania (pl. Európai Parlament). Ezeken kívül a formálódó intézmény pontos mandátumát is meg kellene állapítani, ami az EKB szerint főként a Stabilitási és a Növekedési Paktum (SGP) alkalmazásának értékelése és a jövőbeli megfelelő strukturális egyenleg meghatározása lehetne, ez utóbbi esetében pedig fejleszteni kellene a módszertant is. Végül a jelentés szerint az intézményi megoldást is át kellene vizsgálni, elsősorban a Bizottság intézményi struktúrájától kellene eltávolítani a Tanácsot.

2015 szeptemberében az Európai Költségvetési Tanáccsal párhuzamosan, létrejött a nemzeti költségvetési tanácsok szövetsége, Európai Független Költségvetési Intézmények Hálózata néven. A Hálózatnak megalakulásakor 19 tagja volt, köztük a magyar Költségvetési Tanács. Az intézmény véleménye szerint időszerű feladat a költségvetési szabályok ésszerűsítése is, ezért javasolják a szabályok megreformálást és felajánlják együttműködésüket az előkészítő munkában. Üdvözlik az Európai Költségvetési Tanácsot, és együttműködésük elvének a szubszidiaritást jelölték meg, kiemelve a nemzeti intézmények függetlenségét. A Hálózat véleménye szerint ahhoz, hogy az EU költségvetési keretrendszere hatékonyan működjön, elengedhetetlen annak biztosítása, hogy a független nemzeti költségvetési intézmények elég erősek legyenek funkciójuk betöltéséhez. A nemzeti intézmények felhatalmazása, feladatai, szervezeti felépítésük és méreteik között jelentős eltérések vannak, ezért egy olyan minimum sztenderd kidolgozását javasolják, amelyek biztosítják, hogy a nemzeti intézmények megfelelő megbízatással és ezzel arányos forrásokkal rendelkezzenek, kellő hozzáféréssel bírjanak a szükséges és friss információkhoz.

Összességében elmondható, hogy az Európai Bizottságot számos bírálat érte, hogy a tagországok fiskális kérdéseiben politikai nyomás alatt és bürokratikus módon működik. Ennek kezelésére szolgálhatna egy független, módszertani megújulásra is törekvő fiskális intézmény. Ennek jelenlegi formája, az Európai Költségvetési Tanács, a kritikák szerint nem biztos, hogy képes lesz betölteni ezt a szerepet.